Terrorisme

La France a été durement frappée ces dernières années par des attentats terroristes. La CNCDH est pleinement consciente des difficultés à lutter contre ce risque toujours d’actualité. La nécessité de prévenir ces crimes tout comme la préoccupation de répondre aux attentes de l’opinion publique ou au désarroi des parents dont les enfants présentent des signes de radicalisation, largement relayées par les médias, pèsent sans aucun doute sur les pouvoirs publics. Cela ne doit cependant pas conduire ces derniers à élaborer des dispositifs qui impliquent des restrictions disproportionnées pour les libertés et des effets stigmatisant pour une partie de la population, qui auront un terme un impact dévastateur sur la cohésion sociale. Lorsque l’État de droit est menacé, les pouvoirs publics doivent montrer leur capacité à résister à des tentations sécuritaires, à rebours de nos valeurs, et contreproductives.

En matière de terrorisme, peut-être plus qu’ailleurs, les lois se succèdent : plus de vingt lois ont été adoptées depuis 1986. Au gré des majorités en place et des événements dramatiques qui frappent la France, les pouvoirs dévolus aux autorités judiciaires d’abord, puis aux autorités administratives, ont été considérablement renforcés. Depuis 2015, et l’application de l’état d’urgence, cette évolution a connu un emballement certain et a pris un cours particulièrement inquiétant pour les droits et libertés fondamentaux.

Par ailleurs, la prévention de la radicalisation s’est imposée comme un axe majeur de la lutte contre le terrorisme au début des années 2010, en particulier à la suite des crimes commis par Mohammed Mehra à Toulouse et Montauban, en mars 2012.

État d’urgence permanent ?

L’état d’urgence anti-terroriste, instauré en novembre 2015, à la suite de l’attentat du Bataclan, a été prorogé à 6 reprises, jusqu’au 1er novembre 2017. Dans le cadre de ce régime d’exception, conçu comme une suspension temporaire des droits et des libertés garantis par la Constitution, de très nombreuses mesures ont été prises à titre exceptionnel «au nom de la lutte contre le terrorisme et de la nécessité de prévenir tout attentat et de répondre au besoin de sécurité des Français ». Dès février 2016,  la CNCDH avait mis en garde « contre la possibilité d’un état d’urgence permanent », rappelant que «l’état d’exception, qui doit demeurer provisoire, ne saurait devenir la règle : il a pour seul et unique objectif un retour rapide à la normalité. » (Avis sur le suivi de l’état d’urgence de février 2016).

Progressivement entre 2015 et 2017, en particulier avec la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (loi SILT), un nombre conséquent de mesures relevant de l’état d’urgence sont entrées dans le droit commun.

Pendant toute la durée de l’état d’urgence, la CNCDH s’est non seulement opposée à sa pérennisation, mais elle s’est aussi inquiétée de la multiplication de lois de circonstances. Des dispositions législatives inspirées de l’état d’urgence ont en effet intégré le droit pénal et la procédure pénale ordinaires, contribuant à banaliser un régime d’encadrement restrictif des droits et libertés, et à normaliser l’exceptionnel. Cette mutation du droit pénal en la matière, entamée avant l’état d’urgence, notamment avec l’incrimination de la provocation à la participation à un groupement terroriste ou bien encore de l’« entreprise terroriste individuelle », s’efforce de viser des agissements le plus en amont possible d’un acte terroriste, au risque de surinterpréter des éléments intentionnels, à défaut d’éléments matériels probants. A ce droit pénal préventif s’articule un droit administratif de plus en plus répressif en matière de terrorisme : la loi SILT a en effet intégré dans le droit commun des mesures de police administrative, telles que des restrictions à la liberté d’aller et venir, qui sont mises en œuvre par les autorités administratives à partir des soupçons qu’une personne pourrait constituer une menace grave pour l’ordre public.  

Les multiples alertes de la CNCDH et des institutions internationales

Au fil de ses avis, et des auditions qu’elle a conduites, la CNCDH a alerté sur le fait que « les logiques préventives qui sous-tendent le dispositif de l’état d’urgence ont diffusé bien au-delà des mesures qui s’y rattachent juridiquement, au point d’agir comme une lame de fond qui a bousculé silencieusement les équilibres régissant les rapports entre le citoyen et la puissance publique, menaçant l’édifice démocratique tout entier. »

(Avis sur le projet de loi visant à renforcer la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme de juillet 2017, Avis « Contre l’état d’urgence permanent », de décembre 2016, Avis sur le suivi de l'état d'urgence et les mesures anti-terroristes de la loi du 21 juillet 2016, Communiqué de presse sur la prolongation de l'état d'urgence de juillet 2016)

Notamment depuis 2015, diverses institutions internationales ont rappelé à de multiples reprises que les droits de l’Homme et la sécurité ne devaient pas être opposés.

Ainsi, en septembre 2017, les rapporteurs spéciaux des Nations Unies sur la protection des droits de l'Homme dans le contexte de la lutte contre le terrorisme, Fionnuala Ni Aolain, et sur les défenseurs des droits de l’Homme, Michel Forst, ont exhorté la France à mettre son projet de loi antiterroriste en conformité avec ses obligations internationales en matière de droits de l’Homme. Fionnuala Ni Aolain avait renouvelé ses inquiétudes et critiques dans ses observations liminaires lors de son rapport final présenté devant le Conseil des droits de l’homme en mars 2019.

Nils Muzniek, ancien commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, déclarait dans une tribune parue en février 2016 « Il est compréhensible et justifié que l’État se mobilise pour protéger sa population face à une menace terroriste qui reste réelle. Toutefois, continuer dans la voie tracée jusqu’à présent n’est pas souhaitable, car la pérennisation de l’état d’urgence aggraverait la polarisation de la société et affaiblirait l’État de droit. […] Un État démocratique doit s’opposer à la barbarie du terrorisme en évitant d’affaiblir l’État de droit et le respect des droits de l’Homme. Ne pas réussir à trouver cet équilibre serait une victoire pour les terroristes. »

Prévenir et lutter contre la radicalisation

La lutte contre la radicalisation est devenue un objectif prioritaire des politiques publiques au début des années 2010. Successivement en 2014, 2016 et 2018, trois plans nationaux contre la radicalisation ont ainsi été adoptés.

Dans un avis adopté en mai 2017 (Avis sur la prévention de la radicalisation), la CNCDH alertait sur le fait que les politiques publiques en France visant à lutter contre la « radicalisation » reposaient sur une conception de la « radicalisation » insaisissable, qui n’est ni solide conceptuellement, ni étayée par des travaux scientifiques.

« L’action du CIPDR [Comité interministériel de la prévention de la délinquance et de la radicalisation] en matière de prévention de la radicalisation, qui est arrimée à la prévention des actes de terrorisme, repose moins sur la définition susmentionnée que sur le présupposé contestable qu’il existe un continuum nécessaire et automatique entre l’adhésion à une idéologie et une action violente. Il en découle un profond changement de perspective dès lors qu’il n’est plus seulement question de prévenir à proprement parler la commission d’une infraction terroriste, mais plutôt de détecter des personnes susceptibles de basculer dans une idéologie qui pourrait les amener, à terme, à s’engager dans un projet d’action violente. Les mesures incluses dans les plans d’action nationaux servent essentiellement un objectif de prédiction des comportements dans le but d’éviter tout acte terroriste ; le spectre des comportements à surveiller est très large. » (Extrait de l’avis de 2017)

Dans le prolongement de l’Avis de 2017, la CNCDH a rendu, en juin 2020, un avis très critique sur la proposition de loi instaurant un nouveau régime de sûreté spécifique à l'encontre des personnes condamnées pour des actes de terrorisme (Lire l’Avis). La CNCDH considère que le nouveau dispositif de surveillance proposé par cette proposition de loi porte une atteinte ni nécessaire, ni adaptée, et disproportionnée aux droits et libertés fondamentaux des personnes qui ont exécuté leur peine. D’autant plus que l'ensemble de l'édifice sécuritaire ainsi mis en place repose sur le fondement incertain de la « dangerosité », source inévitable d’arbitraire. La CNCDH a rappelé une fois encore qu’il est essentiel de reconsidérer les modalités de prise en charge des détenus dits « radicalisés » afin de favoriser leur réinsertion.

Des mesures qui fragilisent la cohésion nationale et sociale.

Si  les mesures découlant de l’état d’urgence peuvent, du point de vue de leur incidence sur la vie quotidienne de la très grande majorité de la population du pays, se présenter sous une apparence bénigne, voire neutre, la CNCDH s’inquiète de voir que rares sont aujourd’hui les domaines de la vie sociale dans lesquels la primauté des impératifs de sécurité publique sur l’exercice des libertés publiques ne prête pas à discussion.

Dans son Avis sur la prévention de la radicalisation, la CNCDH a dénoncé le fait que l’objectif de prévenir tout acte terroriste sur le fondement non pas seulement d’actes, mais de relations ou de comportements douteux, a particulièrement affecté deux catégories de la population.       

« En touchant presque exclusivement des personnes de confession musulmane réelle ou supposée, et en aggravant leur sentiment d’être victimes d’ostracisme, les mesures prises sur le fondement de la loi de 1955 compromettent la cohésion nationale. En particulier, parce qu’elles sont visibles et stigmatisantes, les perquisitions et les assignations à résidence sont de nature à susciter durablement ressentiment et suspicion de part et d’autre. », point n°8 de l’Avis de la CNCDH contre l’état d’urgence permanent, de décembre 2016.